معمای سیاستگذاری VOD در ایران
مقدمه و بیان مسئله
زاویه؛ آخرین روزهای تابستان 1400 بود که با مصاحبه وزیر جدید فرهنگ و ارشاد اسلامی مبنیبر اینکه تنظیمگری VOD با سازمان سینمایی است (خبرگزاری ایسنا، 29 شهریور 1400[1])، آتش زیر خاکستر اختلافات میان این وزارتخانه و سازمان صداوسیما دوباره شعلهور شد. اختلاف بر سر نهاد متولی تنظیمگری VOD در ایران از بدو پیدایش این فناوری در ایران آغاز شده است؛ آنجاکه در سال 1390 مؤسسه رسانههای تصویری از طرف وزارت ارشاد برای تنظیمگری و پیشنهاد احکام حقوقی در حوزه ویدئوی درخواستی مأمور شد (وبسایت ماهنامه پیوست، 31 اردیبهشت 1397[2]، روزنامه همشهری، 14 بهمن 1398[3]) اما سازمان صداوسیما که هر نوع تلویزیون اینترنتی را از آن خود میدانست، در سال 1391 از ۱۸ سایت منتشرکننده محتوای صوتی و تصویری بهدلیل نداشتن مجوز از این سازمان شکایت میکند (روزنامه همشهری، 14 بهمن 1398). بعد از آن، اخبار کشمکش میان این دو نهاد همواره پای ثابت میزهای تحریریه روزنامهها و خبرگزاریها بوده است؛ بهویژه بعد از تأسیس ساترا در سال 1394 (ویجیاتو، 19 اردیبهشت 1399[4]).
به نظر میرسید که با ابلاغیه مقام معظم رهبری در سال 1394 مبنی بر اینکه «مسئولیت صدور مجوز و تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی و نظارت بر آن منحصراً بر عهده صداوسیماست»، اختلافنظرها میان دولت و سازمان صداوسیما پایان یابد؛ اما اختلافات، ظاهر جدیدی به خود گرفت؛ بدین ترتیب که هر کدام از نهادها، تفسیر خاص خود را از عبارت «صوت و تصویر فراگیر» موجود در ابلاغیه، مدنظر قرار میدادند (یعنی این عبارت را با مصادیق مطلوب خودشان تفسیر میکردند). از منظر دولت وقت، مصادیق «صوت و تصویر فراگیر» بسیار مضیّق بود (شرایطی مدنظرشان بود از جمله اینکه محتوا، زنده باشد یا جدول زمانی پخش داشته باشد) لذا حتی ویدئوی درخواستی را هم جزئی از «صوت و تصویر فراگیر» نمی دانست؛ اما از منظر سازمان صداوسیما، دامنه «صوت و تصویر فراگیر» بسیار گسترده بود. هرچند که دولت در سال 1395 و پس از ابلاغیه مقام معظم رهبری، ماده جدیدی به آييننامه «ساماندهي و توسعه رسانهها و فعاليتهاي فرهنگي ديجيتال» اضافه کرد[5] و در این ماده، تنظیمگری صوت و تصویر فراگیر را از وزارت ارشاد جدا کرد؛ اما در انتهای این ماده، تعیین مصادیق صوت و تصویر فراگیر را برعهده شورای عالی فضای مجازی گذاشت؛ این درحالی است که دبیر شورای عالی فضای مجازی در این موضوع، همنظر با دولت بود.[6]
دو اتفاق در اواخر دولت قبل منجر به عقب نشینی وزارت ارشاد وقت شد. ابتدا در سال 1398 و با ورود دادستانی، پلتفرمها برخلاف میلشان، مجوز فعالیت خود را از ساترا گرفتند (روزنامه همشهری، 14 بهمن 1398) و سپس در اواخر سال 1399 در قانون بودجه 1400، به انحصار تنظیمگری صوت و تصویر فراگیر برای ساترا تصریح شد تا پلتفرمها علاوه بر دریافت مجوز انتشار، پروانه تولید را نیز از ساترا دریافت کنند (تبصره 6، ی، قانون بودجه 1400).
عقبنشینی وزارت ارشاد چندان دوام نداشت و با روی کار آمدن بدنه جدید وزارتخانه در سال 1400، زخم کهنه اختلافات، سر باز کرد. در نهایت در سال 1401 و برای رفع اختلافات، جلسه ای با حضور اعضای ارشد دو نهاد برگزار میشود که خروجی آن، «تفاهمنامه تفکیک وظایف در حیطه صوت و تصویر فراگیر» است. با توجه به محرمانه بودن این تفاهمنامه، جزئیات مربوط به انعقاد آن در این یادداشت ذکر نمیشود؛ اما بندهای آن عیناً (به جز بند آخر که تغییراتی داشته است) در ماده واحده «تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر» مصوب جلسه 833 شورای عالی انقلاب فرهنگی مورخ 30/03/1402 درج شده و از محرمانگی خارج شده است. با توجه به اهمیت موضوع ضروری است تا این ماده واحده به صورت کلی و جزئی (بند به بند) مورد بررسی قرار گیرد.
بررسی کلیات ماده واحده
برخی از حقوقدانان درخصوص صلاحیت شورای عالی انقلاب فرهنگی برای تصویب این ماده واحده ایراداتی مطرح کردهاند و مداخله در این زمینه را از صلاحیتهای شورای عالی فضای مجازی میدانند. در این خصوص نکات زیر حائز اهمیت است:
- یکی از متولیان اصلی سیاستگذاری رسانه در کشور، شورای عالی انقلاب فرهنگی است و این شورا، به مثابه قرارگاه، وظیفه هدایت دستگاههای فرهنگی دولتی همچون وزارت ارشاد و سازمان صداوسیما را برعهده دارد (بیانات رهبر انقلاب در دیدار رئیس و اعضای شورای عالی انقلاب فرهنگی، ۱۴۰۱/۰۹/۱۵)[7]، لذا به نظر میرسد که تفکیک وظایف تنظیمگران رسانه در کشور و سیاستگذاری در عرصه رسانههای برخط که موضوع این ماده واحده هستند، در حیطه صلاحیت شورای عالی انقلاب فرهنگی هم است. از طرف دیگر، مطابق احکام مقام معظم رهبری درخصوص انتصاب اعضای شورای عالی فضای مجازی، سیاستگذاری شئون مختلف فضای مجازی به این شورا واگذار شده است. بنابراین سیاستگذاری رسانهها حداقل در حیطه صوت و تصویر فراگیر در صلاحیت هر دو شورا است.
- استناد به مصوبه شورای عالی فضای مجازی در خصوص «شرح وظایف و اختیارات و اعضای “کمیسیون عالی ارتقای تولید محتوای فضای مجازی کشور”» مصوب ۱۳۹۱/۰۹/۱۱ که گفته است: «از تـاریخ تصویب این کمیسیون، وظایف، اختیارات و فعالیتهای دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی و کلیه شوراها و نهـادهای تابع آن، در حـوزه سامانـدهی محتـوای فـضای مجـازی، به مرکـز ملی فضای مجـازی منتقـل شـده و بـا هـدایـت “کمـیسیون عالی ارتـقای تولید محتوای فضای مـجازی” انجـام خواهد پذیرفت»، برای سلب صلاحیت از شورای عالی انقلاب فرهنگی در زمینه سیاستگذاری «صوت و تصویر فراگیر و شبکه نمایش خانگی»، استدلال نادرستی است؛ زیرا مطابق بند 11 ماده 3 (عرصههای مأموریتی) مصوبه سند تحول شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوب 1401/09/30، شورای عالی انقلاب فرهنگی صلاحیت سیاستگذاری در حوزه محتوای فضای مجازی دارد. لازم به ذکر است که هیچ یک از این دو مصوبه از لحاظ جایگاه، ارجحیتی نسبت به دیگری ندارند و این تقدم زمانی است که باعث رجحان مصوبه دوم میشود. بنابراین درصورتی که قضیه برعکس بود و شورای عالی فضای مجازی قرار بود سیاستهای صوت و تصویر فراگیر را بنویسد، میبایست این نگارش سیاست، به دلیل رجحان ذکر شده، حتماً با نقشآفرینی شورای عالی انقلاب فرهنگی همراه میشد.
- در بند آخر ماده واحده، سیاستگذاری «صوت و تصویر فراگیر و شبکه نمایش خانگی» بر عهده کمیتهای به ریاست دبیر شورای عالی انقلاب فرهنگی و متشکل از رئیس سازمان صداوسیما، وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی، دبیر شورای عالی فضای مجازی، نمایندگان رؤسای قوا در کمیسیون هماهنگی شورای عالی انقلاب فرهنگی و قوا، سه نفر از اعضای حقیقی شورای عالی انقلاب فرهنگی، دو نفر صاحبنظر در حوزه رسانه به انتخاب شورای عالی انقلاب فرهنگی گذاشته شده است. همانطور که نمایان است، علیرغم درهمتنیدگی موضوع صوت و تصویر فراگیر با مأموریتهای شورای عالی فضای مجازی، نه تنها این امر به دبیرخانه شورای عالی فضای مجازی (مرکز ملی فضای مجازی) واگذار نشده؛ بلکه نقش شورای عالی فضای مجازی در کمیته شورای عالی انقلاب فرهنگی کمرنگ است (فقط یک عضو دارد). مگر اینکه گفته شود سیاستگذاری شورای عالی انقلاب فرهنگی صرفاً در شئون فرهنگی و رسانهای VODها است و وارد شئون زیرساختی نمیشود که در اینصورت، چنین تفکیکی مطلوب نبوده و با اقتضائات همگرایی سازگار نیست.
بررسی جزئیات ماده واحده
فارغ از صلاحیت حقوقی شورای عالی انقلاب فرهنگی و سایر کلیات مربوط به این ماده واحده، نگارنده معتقد است تفکیک وظایف انجام شده ابهاماتی دارد که منجر به ناکارآمدی ماده واحده و امتداد اختلافات میان سازمان صداوسیما و وزارت ارشاد خواهد شد. ادامه یادداشت به بررسی ابهامات موجود در بندهای این ماده واحده میپردازد و با ارائه راهکار، خاتمه مییابد.
- در بند اول ماده واحده، عبارت «در حیطه صوت و تصویر فراگیر» ابهام دارد و میتواند حالتهای مختلفی را شامل شود. سوال این است که یک کتاب صوتی، وارد حیطه صوت و تصویر فراگیر میشود یا خیر؟ تنظیمگری یک پلتفرم تولیدکننده کتاب صوتی و پادکست، برعهده وزارت ارشاد است یا سازمان صداوسیما؟ یک خبرگزاری که خدمت صوتی-تصویری هم ارائه میدهد (مانند SNN TV خبرگزاری دانشجو)، وارد حیطه صوت و تصویر فراگیر میشود یا خیر؟ محتوای ویدئویی که یک خبرگزاری تولید میکند (عمدتاً محتوای سیاسی مانند برنامههای تبلیغی قبل از انتخابات که تأثیر زیادی بر رفتار رأیدهندگان دارد) نیاز به مجوز تولید (تنظیمگری پیشینی) ندارد؟ وظیفه صدور آن مجوز کدام نهاد است؟ بسیاری از این موارد هستند که هنوز مورد اختلاف دو نهاد بوده و ابهام موجود در بند یک، تکلیف قطعی را روشن نمیکند.
موضوع دیگر درمورد بند اول این است که صرفاً گفته شده «صوت و تصویر فراگیر» که شامل برودکست صداوسیما هم میشود. بایستی نوشته میشد «صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی» که گویا در سراسر متن، از قلم افتاده است. - در بند دوم، کلمه «رسانه های فعال» ابهام دارد. یک وبگاه طبق بند اول ماده واحده، ذیل نظارت وزارت ارشاد است؛ اما اگر به صورت فعال ویدئو و کلیپ منتشر کند، ذیل بند دوم (تنظیمگری صداوسیما) قرار میگیرد. تصریحی در متن نیست لذا در آینده این وبگاه مجبور است هم از وزارت ارشاد مجوز بگیرد و هم از سازمان صداوسیما که این موضوع با سیاست تسهیل مجوزدهی در کشور منافات دارد. مضاف بر اینکه شاخص فعال بودن یک رسانه چیست؟ این موضوع مهمتری است که باید روشن و شفاف بیان شود.
- پلتفرم های ویدئویی گاهی فیلمهای سینمایی اکران میکنند، در این شرایط اقتضائات صوت و تصویر فراگیر فراهم است (چون فیلم سینمایی بر بستر پلتفرم پخش شده و فراگیر است نه بستر پرده سینما که محدود است). در این خصوص مسئولیت مجوز پخش با کدام نهاد است؟ وجود تصریح در متن ماده واحده برای پیشگیری از مناقشات آینده ضروری است.
- در بند سوم نیز عبارت «در حیطه صوت و تصویر فراگیر» مبهم است. اگر منظور این است که هم تبلیغات در خصوص آثار (سریال و…) و هم تبلیغات یک پلتفرم منتشرکننده آثار، باید از صداوسیما مجوز بگیرند، باید این موضوع به صورت روشن در متن قید شود.
- در بند چهارم میبایست پس از عبارت «تولید و پخش زنده برنامهها»، عبارت «در حوزه برودکست» اضافه شود تا معنای مستفاد از این بند اینگونه باشد: «پخش زنده در حوزه برودکست در انحصار صداوسیما است و پخش زنده در فضای مجازی انحصار ندارد، اما مجوزدهیاش با صداوسیما است.» متن موجود چنین معنایی را متبادر میکند: «پخش زنده در فضای مجازی و مجوزدهی به آن در انحصار صداوسیما است» که چنین چیزی تعارض دارد: اگر تولید و پخش زنده در انحصار صداوسیما است، چرا موضوع مجوزدهی مطرح شده؟ چون جایی که چیزی انحصاری باشد، تنظیمگری و مجوزدهی معنا ندارد. بنابراین باید اصلاح مذکور در متن ایجاد شود تا از این ابهام جلوگیری شود.
- در بند پنجم، تعیین ضوابط بند اول، «با توافق» وزارت ارشاد و سازمان صداوسیما مطرح شده است. این توافق به چه معناست؟ معنای توافق این است که سازمان صداوسیما در نهادهای تنظیمگر وزارت ارشاد، عضو دارد؟ مکانیسم این توافق چگونه است؟ و برعکس، اعضای ارشاد در شوراهای صداوسیما حق رأی هم دارند؟ بایستی نوع عضویت اعضای ارشاد در شوراهای ساترا ذکر شود.
- گاهی یک محتوا در پلتفرمها و رسانههای مختلف منتشر میشود، تدبیر برای هماهنگی میان تنظیمگران برای تعامل با چنین محتوایی لازم است (شاید لازم باشد که بر تنظیمگران تکلیف شود که مجوز تولید صادر شده برای یک محتوا توسط تنظیمگر دیگر را برای صدور مجوز انتشار در پلتفرم ذیل تنظیمگری خود به رسمیت بشناسند). همچنین سوپراپلیکیشن ها را داریم که در متن برای آنها تدبیری نشده است. مضاف بر اینکه در خصوص برخی رسانهها (مانند رادیوهای مراکز خرید یا تلویزیونهای موجود در وسائل حملونقل عمومی) تصمیمگیری صورت نگرفته. همچنین مکانیسمی برای تنظیمگری رسانههایی که در آینده میآیند (مانند رسانههای مبتنی بر بلاکچین) در نظر گرفته نشده است.
پیشنهادات
با توجه به ملاحظات مذکور، پیشنهادات زیر ارائه می شود:
- درخصوص موضوع صلاحیت حقوقی، حالت مطلوب آن است که با توجه به همگرایی رسانهها با فضای مجازی، کمیسیون مشترکی میان دو شورای عالی، سیاستگذاری رسانه را برعهده بگیرد و دبیرخانه آن کمیسیون مشترک، به عنوان تنظیمگر تنظیمگران رسانه شناخته شود و به تبع این تغییر، در وظایف کمیسیونهای شورای عالی فضای مجازی و دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی تغییراتی اِعمال شود. در فصل دوم مصوبه سند تحول شورای عالی انقلاب فرهنگی با عنوان «فصل دوم: مناسبات و روابط شورای عالی انقلاب فرهنگی با قوای سهگانه و سایر نهادها»، ماده 16ام آمده است: «تقسیم کار بین شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی درخصوص موضوعات مشترک در قالب کارگروهی متشکل از اعضای منتخب دو شورا انجام میشود و نتیجه پس از تصویب در دو شورا، مبنای همکاری و تعامل قرار میگیرد».
- درخصوص ابهامات موجود در بندهای ماده واحده، تفکیک وظایف صورت گرفته برای دو نهاد مبتنی بر یک معیار نبوده، وظایف گاهی مبتنی بر نوع پلتفرم (مانند VOD) و گاهی نوع محتوا (مانند کتاب) تقسیم شده است. پیشنهاد میشود برای مراحل مختلف زنجیره تولید هر محتوا به صورت جداگانه تدبیر لازم در راستای تنظیمگری صورت گیرد و در متن تصریح گردد تا شاهد چالشهای آتی نباشیم. یک سطح، سرویس (خدمت رسانهای) است که در این سطح، تفکیک وظیفه مجوزدهی به فعالیت هر پلتفرم میان نهادها به صراحت بیان شود. سطح دیگر مجوز تولید محتوا، سطح بعدی مجوز انتشار محتوا و در نهایت مجوز تبلیغ محتوا است. تفکیک وظایف باید برای هر نوع محتوا (سریال، فیلم سینمایی، فیم مستند، بازی برخط، بازی موبایلی، کتاب الکترونیک، کتاب صوتی و…) ناظر به هر کدام از سطوح مذکور انجام شود. مضاف بر اینکه با توجه به تحولات پرسرعت رسانهها، به سازوکار پایداری نیاز داریم که تقسیم کار صورت گرفته در این سند را بازبینی کرده و بهبود بخشد و همچنین برای خلاءهای مذکور (ذکرشده در مورد هفتم قسمت بررسی جزئیات ماده واحده همین یادداشت)، چارهاندیشی کند (مثلاً قرار دادن یک رسانه جدید ذیل تنظیمگر سابق). این موضوع میتواند برعهده همان کارگروه حل اختلاف مصرح در بند پنجم گذاشته شود مشورط به آنکه شورای عالی فضای مجازی نیز عضو آن کارگروه باشد.
[1] https://www.isna.ir/news/1400062921516/
[2] https://peivast.com/p/20986
[3] https://newspaper.hamshahrionline.ir/id/94272/%D8%B5%D9%88%D8%AA-%D8%AA%D8%B5%D9%88%DB%8C%D8%B1-%D8%A7%D9%86%D8%AD%D8%B5%D8%A7%D8%B1-%D8%B5%D8%AF%D8%A7-%D8%B3%DB%8C%D9%85%D8%A7.html
[4] https://vgto.ir/45d
[5] «ماده (24)- صوت و تصوير فراگير در فضاي مجازي از شمول اين آيين نامه مستثني است. مصاديق صوت و تصوير فراگير در فضاي مجازي توسط شوراي عالي فضاي مجازي تعيين مي شود.»
[6] کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی، طی نامه شماره ۱۹۰۰۰/ ک ف مورخ ۸/۳/۱۳۹۷ مراتب را در خصوص صوت و تصویر فراگیر از شورای عالی فضای مجازی استعلام مینماید که دبیر شورای عالی و رییس مرکز ملی فضای مجازی طی نامه شماره ۱۰۱۰۳۲/۹۷ مورخ ۹/۳/۱۳۹۷ تعریف زیر را ارائه میکند (البته این تعریف در شورای عالی فضای مجازی مصوب نشده است.):
«توزیع گسترده یا ایجاد قابلیت توزیع گسترده محتوای صوتی و تصویری در صورتی که هر چهار شرط زیر را داشته باشد صوت و تصویر فراگیر خواهد بود: ۱- به صورت یک سویه و برای مخاطب عام باشد؛ ۲- الزامی به شناسایی کاربر مخاطب نباشد؛ ۳- بیش از ۵۰۰۰ کاربر مخاطب همزبان داشته باشد؛ ۴- محتوای توزیع شده، زنده بوده یا کنداکتور و جدول پخش زمانی داشته باشد.» (خبرگزاری جمهوری اسلامی، 18 شهریور 1399). طبق این تعریف، چون VODها پخش زنده و کنداکتور ندارند، مصداق صوت و تصویر فراگیر نیستند.
[7] https://www.leader.ir/fa/content/26187/%D8%AF%DB%8C%D8%AF%D8%A7%D8%B1-%D8%B1%D8%A6%DB%8C%D8%B3-%D9%88-%D8%A7%D8%B9%D8%B6%D8%A7%DB%8C-%D8%B4%D9%88%D8%B1%D8%A7%DB%8C-%D8%B9%D8%A7%D9%84%DB%8C-%D8%A7%D9%86%D9%82%D9%84%D8%A7%D8%A8-%D9%81%D8%B1%D9%87%D9%86%DA%AF%DB%8C