گزارش نشست «دورنمای سیاست‌گذاری وی.او.دی در ایران»
زاویه؛ روز یکشنبه مورخ 17 دی‌ماه 1402 نشست علمی «دورنمای سیاست‌گذاری وی.او.دی در ایران» به همت پژوهشکده فرهنگ و هنر اسلامی برگزار شد. در این نشست علی سعد، مدیر اندیشکده حکمرانی شریف و معاون سابق «ساترا» و علی زرودی، پژوهشگر حکمرانی فضای مجازی در گروه زاویه و مدرس دانشگاه حضور داشتند و به ارائه سخنرانی پرداختند. در ادامه مشروح بحث‌های هر یک از این دوسخنران را می‌خوانید.
علی زرودی (پژوهشگر حکمرانی فضای مجازی در گروه زاویه)
من تحلیل تاریخی درباره تحولات سیاست‌گذاری، تنظیمگری و کنش‌گری حوزه صوت و تصویر فراگیر انجام داده‌ام. براین اساس می‌توان چند دوره را درخصوص مسئله تنظیمگری وی.او.دی داشت.
از سال 90 موسسه «رسانه‌های تصویری» زیرمجموعه «سازمان سینمایی» از طرف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مأمور می‌شود که احکام حقوقی این حوزه را بنویسد. در این بین وی. او. دی‌ها وارد ایران شده‌اند که وزارت ارشاد نیز وارد تنظیمگری این حوزه می‌شود. نام دوره اول، «دوره آشفتگی» است. در این دوره است که شاهد نامه‌نگاری رئیس وقت قوه قضائیه و رئیس جمهور وقت، شکایت‌های صدا و سیما از پلتفرم‌ها و غیره هستیم.
سال 93 در پیوست حکم ریاست آقای سرافراز بر صدا و سیما، این سازمان مأمور می‌شود که به حوزه صوت و تصویر فراگیر ورود و اقدام به تنظیمگری کند. منشأ چنین تصمیی هم به تحقیقات شورای عالی رسانه‌های نوین در سازمان صدا و سیما برمی‌گردد؛ این مجموعه، مطالعات تطبیقی متنوعی انجام داده و وضعیت تنظیمگری رسانه را در کشورهای مختلف بررسی کرده بود. بررسی‌هایی که به چند جلد کتاب ختم شد و این پیشنهاد مطرح شد که سازمان صدا و سیما باید به حوزه تنظیمگری ورود کند.
در شهریور 94 ابلاغیه مقام معظم رهبری خطاب به رییس جمهور وقت به عنوان رییس شورای عالی فضای مجازی است که می‌گویند وظیفه تنظیم مقررات، صدور مجوز و نظارت بر صوت و تصویر منحصراً در اختیار صدا و سیماست. از مهر 94 در واقع هسته اولیه ساترا شکل می‌گیرد ولی هنوز ساختار و حتی ریاست مشخص نداشته است. ولی به واسطه پیوست حکم آقای سرافراز تصمیم داشتند سازمانی ذیل صدا و سیما شکل دهند اما تا این سازمان شکل یابد، معاونت فضای مجازی سازمان صدا و سیما فعالیت‌های مربوط به وی.اودی را انجام می‌داد ازجمله موضوع قرارداد جنجالی اعطای مجوز به 5 شرکت و بیان اینکه این مجوز شرکت‌ها را از مجوز وزارت ارشاد و وزارت ارتباطات مستغنی می‌کند.
اسفند 94 شاهد اعطای مجوز VOD از سوی مؤسسه رسانه‌های تصویری (زیر نظر سازمان سینمایی وزارت ارشاد) به خدمات دهندگان ایرانی وی.او.دی هستیم و این وزارتخانه، از تنظیم مقررات، یک مرحله جلوتر می‌آید. تیر 95 نیز به نوعی وارد اپراتوری می‌شود و سامانه «سند» را راه می‌اندازد و تفاهم‌نامه سامانه نمایش درخواستی (سند) بین مؤسسه رسانه‌های تصویری، نمایندگان شورای عالی تهیه‌کنندگان و شرکت‌های تجاری تجمیع‌کننده محتوای ویدیویی امضا می‌شود و با وی.او.دی‌ها تفاهم می‌کند که محتوایشان را بر این سامانه بارگذاری کنند. دی ماه 95 نیز ساترا به ریاست لطف الله سیاهکلی راه اندازی می‌شود و پیگیر نظارت بر وی.او.دی می‌شود.
از سال 98، دوره جدیدی تحت عنوان دوره افزایش قدرت ساترا آغاز می‌شود. در این سال با ضرب الاجل دادستانی، پلتفرم‌ها مجوز فعالیت خود را از ساترا می‌گیرند و منطقاً مجوز انتشار (پروانه نمایش) محتوا نیز در اختیار این سازمان قرار می‌گیرد. همچنین در اسفند 99 یعنی در قانون بودجه 1400، اجازه صدور مجوز تولید محتوا (پروانه تولید) نیز به ساترا داده شد. در واقع از این تاریخ، پکیج تنظیمگری برای ساترا کامل شد.
دوره بعدی با تغییر در مدیریت سازمان صداوسیما و همچنین تغییر دولت آغاز می‌شود. با آغاز دولت جدید رویکرد این بود که وزارت ارشاد قرار است دوباره وجه تنظیمگری خود را احیا کند و ورود جدی داشته باشد. چنین رویکردی همزمان شد با اختلافات داخلی در سازمان صدا و سیما. دبیرخانه شورای پروانه تولید ساترا به جای ساترا در اداره طرح و برنامه رفت و سامانه الماس شکل گرفت. همچنین اختلافات دیگری میان سایر بخش‌های صداوسیما با ساترا وجود داشت. به نوعی ساترا از درون صدا و سیما تضعیف می‌شد. با پیگیری وزارت ارشاد، ردیف بودجه ساترا در قانون بودجه 1401حذف شد.
نهایتاً در اسفند 1400 مدیریت ساترا تغییر کرد که در پی آن، هرچند رویکردهای جدیدی به وجود آمد اما برخی رویکردهای گذشته پیگیری نشد. در این دوره، یکی از مشکلات قدیمی و اصلی ساترا بیشتر نمایان شد. در واقع ساترا جایگاه قانونی و اساسنامه نداشت و در دوره قبل به واسطه ارتباطات غیررسمی کارها را جلو می‌برد. شورای نگهبان درخصوص لایحه حجاب و عفاف به همین فقدان اساسنامه اشاره کرده بود.
دوره بعدی با عنوان «روزنه امید» از تفاهم‌نامه وزارت ارشاد و سازمان صداوسیما تحت عنوان «تفاهم‌نامه تفکیک وظایف در حیطه صوت و تصویر فراگیر»، با میانجی‌گری نهادهای بالادست، آغاز می‌شود. تفاهم‌نامه که نوشته شد، تقسیم وظایف میان صداوسیما و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی اتفاق افتاد اما به صورت قانونی مشروعیت نداشت. ماده واحده «تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر» مصوب جلسه ۸۳۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی مورخ ۳۰/۰۳/۱۴۰۲ برای مشروعیت دادن به آن تفاهم نامه است. البته این ماده واحده ابهاماتی دارد که در یادداشت «معمای سیاست‌گذاری VOD در ایران» به آنها پرداخته‌ام.
وضعیت موجود عرصه وی.او.دی آن است که در زمینه سیاست‌گذاری، مطابق بند شش ماده واحده شورای عالی انقلاب فرهنگی، دبیرخانه این شورا موظف شده است با همکاری نهادهای ذی‌ربط، سیاست‌های حاکم بر صوت و تصویر فراگیر را تدوین کند. اگر حل اختلاف را بین تنظیم‌گرها بگذاریم هیچ وقت تمام نمی‌شود.در زمینه تنظیمگری وضعیت موجود آن است که شورای نگهبان، ساترا را به دلیل نداشتن اساسنامه، فاقد برخی صلاحیت‌های تنظیمگری می‌داند. همچنین اختلافات میان صداوسیما و ارشاد نیز حتی درمورد تفاهم‌های صورت‌گرفته، همچنان وجود دارد. قدرت ساترا نیز کاهش یافته و برخی نهادها با آن همکاری نمی‌کنند.
وضعیت مطلوب در زمینه سیاست‌گذاری آن است که سیاست‌گذاری درخصوص رسانه‌های دیجیتال در حوزه صلاحیت هر دو شورا (شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای فضای مجازی) است. ماده 16 سند تحول شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوب ۱۴۰۱/۰۹/۳۰ بیان می‌کند: «تقسیم کار بین شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی درخصوص موضوعات مشترک در قالب کارگروهی متشکل از اعضای منتخب دو شورا انجام می‌شود و نتیجه پس از تصویب در دو شورا، مبنای همکاری و تعامل قرار می‌گیرد».
درمورد وضعیت مطلوب، هرچند که تنظیمگری همگرای رسانه وضعیت مطلوب است اما تحقق آن بسیار بعید به نظر می‌رسد زیرا نیازمند تحولات و تغییرات اساسی در سیاست‌ها و قوانین موجود (قانون وظایف وزارت ارشاد، قانون وظایف وزارت ارتباطات…) است. بنابراین راه‌حل قابل تحقق، یکپارچه کردن تنظیمگری و تقسیم وظایف دقیق و بدون ابهام است. برای این موضوع، تیم پژوهشی دکتر خیامی در پژوهشکده شهید صدر (ره) که من نیز در آن تیم حضور دارم، به یک ماتریس رسیده‌ایم که یک بُعد آن پلتفرم‌ها، بعد دیگر انواع محتوا است. در خانه‌های این ماتریس که حکم جدول مندلیف را دارد و پاسخگوی تحولات آینده همگرایی رسانه‌ها نیز می‌باشد، به موضوعاتی همچون تبلیغات و پخش زنده، مجوز تولید، مجوز انتشار و… نیز پرداخته شده است. یک سری اصول نیز وجود دارد مثلاً هیچ خانه ای فاقد تنظیم گر نباشد، یک خانه ذیل دو تنظیم گر نباشد، هر تنظیمگری مجوز انتشار می‌دهد، نظارت پسینی هم برعهده داشته باشد و… .
درمورد وضعیت مطلوب لازم به ذکر است که باید بین سیاست‌گذاران و تنظیم‌گران، یک لایه دیگر به نام تنظیم‌گرِ تنظیم‌گران وجود داشته باشد. این نهاد وظایفی برعهده دارد همچون نظارت بر تنظیم‌گران، دریافت شکایت صنف از تنظیم‌گران، حل اختلاف میان تنظیم‌گران در مسائل نوپدید و… .
اگر بخواهیم به مسائل بپردازیم اولین مسئله فقدان نظام حقوقی است. مسئولیت پلتفرم‌ها باید مشخص شود. نظام تکالیف تنظیم‌گران باید مشخص شود. ما نیازمند این هستیم که عناوین تخلفات و مجازات ناظر به هر کدام در قانون ذکر شود. جرم انگاری، تعاملات بین المللی پلتفرم ها، مالکیت پلتفرم ها، حفاظت از کودکان و… همگی از خلاءها و نیازهای تقنینی و مقرراتی است.
مسئله دیگر، عدم اجماع سیاستی درخصوص فعالیت بخش خصوصی است. برخی دستگاه‌ها فعالیت بخش خصوصی را تهدید میبینند و برخی فرصت. سومین مسئله در حوزه تنظیمگری نیز تأثیرات شدید تغییرات سیاسی دولت ها بر سیاست‌گذاری و تنظیم گری و در نتیجه عدم اعتماد به تنظیم گری دولت است. تکثر نهادهای تصمیم‌گیر در عرصه رسانه نیز از مسائل این عرصه است.
مسئله دیگر مبهم بودن نسبت سایر نهادهای سیاستی، اجرایی، قضائی و… با تنظیم گران و همچنین مداخلات نهادهای مختلف در این عرصه است. باید تعاملات دستگاه های مختلف با رسانه‌ها، از طریق تنظیم‌گر تخصصی اتفاق بیفتد.
یکی دیگر از مسائل، ابهامات نظری است. استانداردهای وی.او.دی‌ها با آنتن تلویزیون یکسان است؟ منطقه‌الفراغ و حدود سرگرمی در وی.او.دی‌ها تا کجاست؟ آیا مقررات برودکست با برودبند یکسان است؟ با توسعه فضای مجازی، مرز فراگیر و غیرفراگیر کجاست؟ الگوی مطلوب تنظیمگری چیست؟ مراکز علمی باید برای پاسخ به این سوالات ورود کنند.
علی سعد (مدیر اندیشکده حکمرانی شریف)
موضوع حکمرانی بحثی متأخر در 4 دهه اخیر است. حکمرانی به این معنااست که در کنار بازیگری دولت یعنی متولی اصلی منفعت عمومی، بخش خصوصی و نهادهای مدنی هم در تأمین منافع عمومی جامعه نقش دارند و دولت باید با تنظیم روابط خود با آنها اهداف خود را دنبال کند.
در حوزه رسانه، قبل‌تر رسانه‌ها دولتی بودند اما با ورود رسانه‌های بخش خصوصی ضرورت ایجاد شد که روابط دولت با این بخش تعریف شود و سایر ذی‌نفعان و نهادهای مدنی هم که نقش‌آفرین هستند در کنار دو ضلع قبلی مسئولیت‌هایی را به انجام برسانند.
امروزه با طیف متکثری از رسانه‌ها یا پلتفرم‌های بر بستر اینترنت مواجه هستیم. به همین خاطر تنظیمگری نهاد دولت برای ایجاد هماهنگی و اثرگذاری در تأمین منفعت عمومی اهمیت پیدا می‌کند. در واقع، بازار متکثری در حوزه رسانه و محتوا وجود دارد و بازیگران متعددی در آن فعالیت میکنند.
در کشور ما شرایط خاص‌تر است. از لحاظ حقوقی یک بازیگر انحصاری به نام صدا و سیما داریم. در سال 94 نیز با حکم رهبر انقلاب و پذیرفتن رسانه‌های خصوصی در حوزه صوت و تصویر فراگیر، بازیگران دیگری هم در کنار صدا و سیما رسمیت یافتند. اینجا اهمیت شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر برای این که بتواند فارغ از تزاحم بخش‌های مختلف، منافع عمومی را تأمین کند، اهمیت می‌یابد. شاید در کشور ده سال پیش دورنمای وسیعی برای فعالیت صوت و تصویر فراگیر بخش خصوصی مشهود نبود. اما با گسترش پهنای باند و رشد سریع و فراگیری تلفن‌های همراه هوشمند و تلویزیون‌‌های هوشمند به مرور زمینه برای ورود بازیگران جدید مهیا شد.
امروز این پلتفرم‌ها بسیار تأثیرگذار شده اند، یکی از بزرگ ترین پلتفرم‌های صوت و تصویر کشور سال گذشته اعلام کرده بود که بیش از یک میلیون مخاطب فقط اشتراک رسمی آن را خریداری کرده اند در حالی که اثر گذاری آنها تنها به این بیش از یک میلیون نفر محدود نمی شود و بازنشر محتوا در بسترهای مختلف مجازی و ماهواره‌ای اثرگذاری آنها را قابل توجه کرده است.
اما نهاد تنظیم‌گر باید چگونه با این پدیده نوظهور روبرو شود و شیوه صحیح این مواجهه چگونه باشد؟ ما در اندیشکده حکمرانی شریف شاخصی را توسعه دادیم که مربوط به «سلامت نهادهای تنظیم‌گر» است. در واقع پرسش اینجاست که در حالت ایده‌آل یک نهاد تنظیم‌گر باید چه ابزارهایی داشته باشد تا فرایند تنظیمگری را به بهترین شکل پیش ببرد؟ این شاخص شامل شفافیت و پاسخگویی، استقلال، پیش بینی پذیری و در نهایت ابزارهای مختلف و متنوع تنظیم گری است.
از سوی دیگر تنظیمگری محورهای اقتصادی، اجتماعی و … دارد. در واقع فرآیند تنظیمگری باید بتواند از تمام ابزارهای یاد شده استفاده کرده تا به بهترین وجه وظیفه خود را به انجام رساند. اینکه تنظیم گری رسانه را در حد ممیزی تقلیل دهیم یک اشتباه مبنایی است.
امروز در کشور یکی از مسائل عمده ما در حوزه تنظیمگری انتظار مشابه از رسانه‌های بر بستر اینترنت با رسانه ملی به عنوان یک رسانۀ خدمت عمومی است. سوال مهم در این میان، آن است که آیا اقتضائات این دو رسانه یکی است؟ هر کدام چه شرایطی دارند؟ آیا رسانه‌ای که با هزینه بخش خصوصی فعالیت می‌کند باید شبیه به رسانه‌ای که با هزینه بخش عمومی فعالیت می‌کند باشد؟
البته این مسئله تنها مختص کشور ما نیست. برای مثال در بریتانیا یکی از بحث‌های مهم این بوده است که این وظیفه قانونی بی.بی.سی که باید نسبت به همه احزاب بریتانیا بی‌طرف باشد، شامل رسانه‌های خصوصی این کشور هم می‌شود؟ قطعاً پاسخ خیر است.
پیشتر دو نگاه در سازمان صدا و سیما به امر تنظیمگری وجود داشت. یک نگاه این بود که تنظیمگری را برای حفظ مرجعیت رسانه ملی با یک تفسیر موسع دنبال می‌کرد و یک نگاه دیگر نیز از موضع توسعه رسانه داخلی در برابر هجمه رسانه‌های خارجی بود.
در دوره جدید ساترا تمرکز نهاد تنظیم‌گر بر ممیزی است و بر محتوایی که می‌خواهد منتشر شود. البته اینکه چه میزان قدرت اعمال این ممیزی در شرایط فعلی وجود دارد بحث دیگری است اما تمرکز بر روی ممیزی با دستورالعمل محتوایی است که تیم جدید به پلتفرم‌ها ابلاغ کرده است و در حال حاضر بر روی سایت ساترا وجود دارد.
یک رویکرد مهم در ساترا در دوره پیشین این بود که نشان داده شد که مسیر تنظیمگری پلتفرم‌ها متفاوت با اقتضائات آنتن است. از سوی دیگر تلاش متولیان این بود که نشان دهند به معنای واقعی قرار است تنظیمگری به معنای طرف حساب بودن پلتفرم‌ها تنها با یک نهاد به جای چندین و چند نهاد باشد.
اما راهکاری که به عنوان دورنمای مسیر تنظیم گری مطرح می‌شود این است که در رویکردهای تنظیمگری رسانه در دنیا همه به این رسیدند که احتیاج به تنظیم‌گر همگرا داریم یعنی نمی‌توانیم تنظیم‌گر محتوا را از بقیه حوزه‌های رسانه جدا کنیم. حوزه‌ها و موضوعات تنظیمگری حتما به هم وابسته‌اند، برای این که فرایند بتواند به ثمر برسد.
در حوزه تنظیمگری ساترا نیاز به تعریف روابط تنظیم‌گر صوت و تصویر فراگیر با سایر تنظیم‌گران، دستورالعمل‌های شفاف و رویه‌های ثابت در تنظیمگری هستیم. از سوی دیگر درجه استقلال نهاد تنظیم‌گر را با تعریف مستقل حکمرانی نهاد و زنده کردن کمیسیون تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر با حضور ذی‌نفعان، ایجاد فرآیند برای عزل و نصب ارکان اصلی ساترا، ایجاد ضمانت اجرایی تصمیمات، تأمین مالی مستقل به نوعی که ادامه حیات تنظیم‌گر به ادامه حیات صنعت وابسته باشد، این یعنی فقدان تنظیمگری یکپارچه مسئله بسیار مهمی است. با این حال در تفاهم‌نامه‌ای که ساترا با وزارت ارشاد امضا کرد به جای این که تنظیم‌گران را همگرا کنیم که وحدت رویه و عملکرد بالاتر رود، با دوپاره کردن حوزه تحت تنظیمگری منجر به ایجاد آربیتراژ تنظیمگری یا معیارهای دوگانه می‌شویم.